虎大博(www.hudabo.com)是一家专业收集各种游戏平台优惠信息的导航网站,可以给您推荐最新的注册送白菜/首存优惠信息,同时还能保障您的资金安全。这样的背景之下,我想非常概括地谈谈在做了多年财税研究以后的一些基本看法。这套体制关系,要看到它所适应的是财政服务于市场经济这样的一个通盘体制框架健康运行的客观要求,因为把中国的探索放到整个全球各个经济体发展经验里,可以得出的一个共性的认识就是:搞市场经济,就必须建立以分税制为基础的分级财政体制。我们在前面经过苦苦探索之后,终于看到1994年由朱镕基同志在一线主持经济工作,以极大的魄力呼应邓小平南巡所确立的市场经济目标模式,启动了难度极大的财税配套改革。这个新的经济性分权的财税运行体制,带来了一系列正面效应,但是由于种种主客观限制,也遗留了一些未解决的问题。到现在,为深化这个改革,从理顺体制关系来看,我觉得应该明确的目标模式,仍然是过去多年探讨的搞市场经济所必须建设的分税制,那么它的基本要领是什么?就是在国家的政权体系得到“权为民所赋”的这个合法性之后(在中国就是最高权力机构人民代表大会赋权给政府,代表人民把公共权力交给执政体系),从中央到地方每一级政权,跟着要有一级合理的事权,后面跟着要有一级合理的财权——财权里最关键的是稳定的、法定的税收,也就是它的税基,而广义的税基当然也包括税外的收入,即包括各种各样必要的收费,以及其他非税收入。一级政权,一级事权,一级财权,一级税基,后面再跟着的是什么呢?就是我们必须有标准、规范、透明、接受监督、事前决定并严格执行的可问责的预算。现代的预算制度,这是列为财税配套改革的第一大项,实际上它是在这个逻辑链条里推到这个环节才直观地表现出它存在的重要性。一级预算后面,实际上我们还必须跟着的各级都要有一级产权,也就是国有资产管理体系必须把整个国有资产量化到、人格化到各级管理的主体上、出资人的代表上;一级产权后面,还要有我们预算法修订以后已经明确的一级举债权——不仅中央要举债,地方还必须顺应市场经济,也要有举债权。
我再复述一遍:“一级政权,一级事权,一级财权,一级税基,一级预算,一级产权,一级举债权”,这是分税分级财政体制搭建时环环相扣的必然要素,这7个“一级”必须解决“财权与事权相顺应,财力与事权相匹配”的问题,并要求后面必须再跟上自上而下为主的转移支付。整个财税体系的运行,这些要素是一个都不可缺少的,但是相互间自有它的逻辑关系。
我们现在看到了,中央今年下发文件要解决的这个事权问题,其实是一个始发环节,就是各级政府首先明确应该怎样使自己的职能合理化,它应该做什么,不应该做什么。这个始发环节作为逻辑的开端,在此我想探讨一个概念,就是这次的文件里使用了财政事权的概念,有些同志就有疑惑了:政府事权、财政事权二者到底怎么理解,有什么区别?我想说得比较直率一点,无论文件怎么采用它的表述,我个人认为财政事权只能是政府事权,为什么?十八大一开始就强调了我们的预算必须是全口径预算,所有的政府财力必须统统表现在预算之内,全口径预算的这样一个基本逻辑,就是财政为全局服务客观要求预算的完整性,所有政府的财力必须纳入规范的预算体系里,而财政预算所对应支持的这些事权,当然就对应政府活动的范围、方向、重点、政策要领和突出重点以后必须兼顾的所有事项。你政府要做的所有事情,都必须对应到预算上的财力安排,也就都必须对应到所谓的财政事权上。
我个人鲜明的观点,就是并不存在游离于政府事权之外的财政事权问题,我们现在所说到的这个事权的合理化,你把它称为政府事权也好,财政事权也好,它就是我们过去所说必须跳出财政看财政,把握好面对全局,以财政这个“以政控财,以财行政”的分配体系怎样为政府合理履行职能服务这个内在本质。所以,无论现在文件用语怎么说,它仍然说的是各级政府到底应该做什么,不应该做什么,再确定到合理的政府职能怎样通过以政控财而以财行政的财政分配去得到履行这个问题。
接着我想最概括的谈一下自己在事权方面的观察与认识。从中央开始往下,各个层级的事权的划分遵循什么原则?我是赞成楼继伟部长早早就提出的“三原则”:中央也好,地方也好,划分事权从原则上讲,第一,要看这个所要发挥的政府具体职能的外溢性,比如国防是整个国家的安全防卫,它外溢到我们整个这样一个民族国家的全部版图。所以,就不能简单地把它看作可以分成一个一个区域的这样一个概念。如果它外溢为覆盖整个国家,显然它应该是中央的事权,才能合理地履行必须统筹协调的政府功能。我们过去在国防这方面实际情况是什么?实际上,是把中央和地方混在一起,本应该确定为中央事权的国防,它结合着我们过去听起来很有道理的“军民联防共建”、“双拥模范”、预备役,拉了地方进来以后,形成种种错综复杂的事权和财权关系。在特定的区域,比如新疆,还有屯垦戍边的兵团,兵团具备特定的国防使命任务,同时它又有其他的功能。这里面到底怎么把这个事权和事权后面必然要配的财权和财力的关系理清,过去是做得不能令人满意的。所以,第一个是外溢性的原则。有一些事情没什么外溢性,比如具体到每个地方政府辖区里的不动产,包括大家关心的居民住房,它基本没有外溢性的问题,每个地方政府辖区之内的这些不动产,这些居民住房,它的管理就适合于由当地的地方政府来管。跟着的第二个事权原则,是看信息的复杂程度,如果从不动产和住房来看,又是适合地方政府来管的,因为每个具体住房它的地段、朝向,它的各种各样配套的要素,这么复杂,中央有什么必要跨越中间的层级一下管到地方基层?你交给地方管又没有外溢性,又有利于最大限度减少信息的不对称提高管理效能,所以适合地方来管。第三个原则,是追求激励兼容。同样从不动产和住房来看,地方政府如果能管这个事情,同时按照市场经济的经验不只是在交易环节能够取得税收、还应该在保有环节适当取得税收的话,它的财源建设机制就和这个税收索取权结合在一起,地方政府就会意识到只要自己专心致志地优化本地投资环境,履行市场经济要求它应该履行的搞好公共服务、维护公平竞争的职能,它自己的财源建设跟着就一起解决了。这就是既有激励,又和它的职能合理化兼容了。中央政府不用着急去管各个地方辖区之内的这些不动产和不动产的税收问题,所以就应该把它确定为地方税。楼部长当年所总结的三大原则,我觉得是很清楚的,但是这个原则怎么跟实际生活中的制度建设对应,就非常复杂了。
我再复述一遍:“一级政权,一级事权,一级财权,一级税基,一级预算,一级产权,一级举债权”,这是分税分级财政体制搭建时环环相扣的必然要素,这7个“一级”必须解决“财权与事权相顺应,财力与事权相匹配”的问题,并要求后面必须再跟上自上而下为主的转移支付。整个财税体系的运行,这些要素是一个都不可缺少的,但是相互间自有它的逻辑关系。
我们现在看到了,中央今年下发文件要解决的这个事权问题,其实是一个始发环节,就是各级政府首先明确应该怎样使自己的职能合理化,它应该做什么,不应该做什么。这个始发环节作为逻辑的开端,在此我想探讨一个概念,就是这次的文件里使用了财政事权的概念,有些同志就有疑惑了:政府事权、财政事权二者到底怎么理解,有什么区别?我想说得比较直率一点,无论文件怎么采用它的表述,我个人认为财政事权只能是政府事权,为什么?十八大一开始就强调了我们的预算必须是全口径预算,所有的政府财力必须统统表现在预算之内,全口径预算的这样一个基本逻辑,就是财政为全局服务客观要求预算的完整性,所有政府的财力必须纳入规范的预算体系里,而财政预算所对应支持的这些事权,当然就对应政府活动的范围、方向、重点、政策要领和突出重点以后必须兼顾的所有事项。你政府要做的所有事情,都必须对应到预算上的财力安排,也就都必须对应到所谓的财政事权上。
我个人鲜明的观点,就是并不存在游离于政府事权之外的财政事权问题,我们现在所说到的这个事权的合理化,你把它称为政府事权也好,财政事权也好,它就是我们过去所说必须跳出财政看财政,把握好面对全局,以财政这个“以政控财,以财行政”的分配体系怎样为政府合理履行职能服务这个内在本质。所以,无论现在文件用语怎么说,它仍然说的是各级政府到底应该做什么,不应该做什么,再确定到合理的政府职能怎样通过以政控财而以财行政的财政分配去得到履行这个问题。
接着我想最概括的谈一下自己在事权方面的观察与认识。从中央开始往下,各个层级的事权的划分遵循什么原则?我是赞成楼继伟部长早早就提出的“三原则”:中央也好,地方也好,划分事权从原则上讲,第一,要看这个所要发挥的政府具体职能的外溢性,比如国防是整个国家的安全防卫,它外溢到我们整个这样一个民族国家的全部版图。所以,就不能简单地把它看作可以分成一个一个区域的这样一个概念。如果它外溢为覆盖整个国家,显然它应该是中央的事权,才能合理地履行必须统筹协调的政府功能。我们过去在国防这方面实际情况是什么?实际上,是把中央和地方混在一起,本应该确定为中央事权的国防,它结合着我们过去听起来很有道理的“军民联防共建”、“双拥模范”、预备役,拉了地方进来以后,形成种种错综复杂的事权和财权关系。在特定的区域,比如新疆,还有屯垦戍边的兵团,兵团具备特定的国防使命任务,同时它又有其他的功能。这里面到底怎么把这个事权和事权后面必然要配的财权和财力的关系理清,过去是做得不能令人满意的。所以,第一个是外溢性的原则。有一些事情没什么外溢性,比如具体到每个地方政府辖区里的不动产,包括大家关心的居民住房,它基本没有外溢性的问题,每个地方政府辖区之内的这些不动产,这些居民住房,它的管理就适合于由当地的地方政府来管。跟着的第二个事权原则,是看信息的复杂程度,如果从不动产和住房来看,又是适合地方政府来管的,因为每个具体住房它的地段、朝向,它的各种各样配套的要素,这么复杂,中央有什么必要跨越中间的层级一下管到地方基层?你交给地方管又没有外溢性,又有利于最大限度减少信息的不对称提高管理效能,所以适合地方来管。第三个原则,是追求激励兼容。同样从不动产和住房来看,地方政府如果能管这个事情,同时按照市场经济的经验不只是在交易环节能够取得税收、还应该在保有环节适当取得税收的话,它的财源建设机制就和这个税收索取权结合在一起,地方政府就会意识到只要自己专心致志地优化本地投资环境,履行市场经济要求它应该履行的搞好公共服务、维护公平竞争的职能,它自己的财源建设跟着就一起解决了。这就是既有激励,又和它的职能合理化兼容了。中央政府不用着急去管各个地方辖区之内的这些不动产和不动产的税收问题,所以就应该把它确定为地方税。楼部长当年所总结的三大原则,我觉得是很清楚的,但是这个原则怎么跟实际生活中的制度建设对应,就非常复杂了。